（一）概述
2013年1月以来，爱尔兰、英国、法国等欧洲多个国家陆续发现本国部分市售牛肉产品中掺入马肉，少部分产品还掺有猪肉，且掺入的马肉还可能残留有止痛类药物“保泰松”，随着事件的发酵，马肉风波也蔓延至亚洲的多个国家和地区。经欧盟相关组织及欧洲各国相关部门联合调查后，这起马肉风波事件被定为一起商业欺诈事件。此事件在世界范围内产生了严重的负面影响，是自疯牛病以来欧洲范围内爆发的最严重的食品安全危机。
（二）2013年欧洲马肉风波事件的主要过程
2013年1月中旬，爱尔兰食品安全局对部分超市出售的牛肉汉堡包进行抽检发现，在被检查的27种汉堡中，10种被发现含有马肉，23种含有猪肉。15日爱尔兰食品安全局对外公布的抽检结果显示，包括英国大型连锁超市“特斯科”在内的多家零售商涉嫌在牛肉产品中掺入马肉，马肉含量可达60%至100%。
2月7日，英国食品标准局检查发现国内部分马尸存在违禁兽药保泰松，追踪调查显示，此批马尸可能已经流入法国食品链。保泰松属于非甾体类抗炎药，曾用于人类风湿性关节炎和痛风疾病的治疗，但由于其会抑制白细胞生长、引发再生障碍性贫血，导致严重的不良反应，已在很多国家被禁止使用。目前在部分欧盟成员国，保泰松主要作为缓解疼痛以及抗炎的药物用于狗、马等非产肉动物。据报道，瑞典一年有9000匹马失踪，很有可能被人运到屠宰场、加工厂，这些马并不是按照食品标准要求进行饲养的，常服用抗生素等药品，消费者食用后对健康有负面影响。欧盟严禁保泰松用于产肉动物，因此任何动物性食品检出该药物都是非法使用的结果。世界卫生组织也对此类药物进入食物链有着严格的控制。
此后事件不断发酵，法国、德国、捷克等欧洲多个国家卷入“挂牛头卖马肉”的风波中。
2月18日，德国某连锁折扣超市宣布，下架在芬兰、瑞典、丹麦销售的含有马肉成分的罐装炖牛肉、意式肉饺和配牛肉酱意面。2月19日，雀巢公司在意大利和西班牙下架了欧式牛肉馄饨、欧式牛肉酱等几款含有马肉成分的牛肉产品。2月21日，香港相关部门警告市民请勿食用可能掺入马肉的食品，一家香港最大连锁超市也将马肉含量被疑超标的某进口食品下架。
2月23日，法国农业部发言人称，部分含有止痛药“保泰松”成分的马肉没有被及时处理，可能已经被消费者食用。据悉，此批马肉来自于英国的6具受药物污染的马胴体，1月出口至法国。尽管有部分马肉被召回，但仍可能有相当于3具马胴体的马肉流向了消费者。
2月25日，捷克调查人员发现宜家家居店内一批产自瑞典的肉丸含有马肉。宜家家居发言人表示，这批肉丸已被销往捷克、英国、葡萄牙、比利时等国家。
截至3月27日，全球已有27个国家或地区报告了这次马肉事件，这些国家的相关牛肉产品经过DNA测试，均被证实含有马肉。马肉风波影响速度之快、范围之广、牵扯之深，引起了全世界的广泛关注，世界各国纷纷对本国相关产品展开检查。无独有偶，南非的检查结果显示，南非牛、羊肉制品中含有水牛肉、驴肉，甚至是袋鼠肉、长颈鹿肉等多种成分。
（三）2013年欧洲马肉风波事件的调查
马肉事件一经曝光，各主要国家及欧盟迅速采取行动，对此次事件进行详尽调查。
牛肉中掺入马肉的问题产品最初在爱尔兰的肉制品抽检中被发现。爱尔兰食品安全局和农业、食品和海洋局率先开展了溯源调查。随后英国、法国等参与协助调查。
爱尔兰的调查结果显示，问题产品来自于爱尔兰的S和D公司。S公司用于汉堡生产的冷冻生牛肉原料中含有马肉DNA，该原料的原产地为波兰。另外，包括QK肉制品公司在内多家企业的产品抽检结果显示，由波兰供应商提供的牛肉原料中均含有马肉成分。
法国芬德斯公司所售牛肉产品中检出高含量的马肉，法国调查报告显示，导致此次事件问题产品的罪魁祸首是法国西南部一家名为斯潘盖罗的肉类加工企业。该公司涉嫌将从罗马尼亚进口的750吨马肉进行加工，随后贴上牛肉标签冒充为牛肉，出售给了欧洲13个国家的28个企业。食品公司或有关工厂再利用此批原料肉进行牛肉产品的加工生产。
为应对影响多国的马肉风波，重塑消费者对食品安全的信心，英国食品标准署宣布扩大肉制品掺假检测的调查范围。此次调查共分三项，将对514个牛肉类产品样品，由28个地方机构和欧盟委员会进行猪、马的DNA检测。食品标准局表示，芬德斯公司对18种牛肉千层面产品进行检测，其中有11中产品中含有60%到100%的马肉。
而为缓解欧洲民众对马肉中保泰松残留的恐慌，欧盟委员会及成员国要求有关部门开展人群对马肉中保泰松残留暴露情况的风险评估。欧盟通过食品与饲料快速预警系统平台公布各国的抽检结果，各成员国共抽检7000余份样品，其中有4000余份经马肉DNA测试，产品污染率较低；其余样品经保泰松含量检测，也呈现低污染水平，且欧洲尚未发现与保泰松有关的食品安全事故。同时，相关部门发布风险评估结果，人群暴露于马肉中保泰松残留后发生再生障碍性贫血的几率约为10-8，欧洲各国消费者不必对当前的“牛肉产品”产生担忧。
经过一系列调查，马肉风波发生的原因也已水落石出。
事件发生的最直接、最重要的动因为利益的驱动，不法商家对超额利润的贪得之心。自2008年经济危机发生，爱尔兰、英国等国家有越来越多的人养不起原本作为宠物或者比赛用马的马匹，这些非食用马被遗弃或被送进屠宰场，马肉供应量大幅度增加，使得马肉价格下降。在欧洲，马肉的价格仅为牛肉价格的四分之一到三分之一。2011年，爱尔兰共屠宰马25000匹左右，是2008年屠宰数量的10倍。2012年英国的马匹屠宰量达到9000，相比2011年该数字增长了56%。除此以外，数百年来，罗马尼亚人一直使用马车代步，而在几年前罗马尼亚颁布了禁止马匹上路的禁令，并于2012年正式实施，正因此，罗马尼亚大量马匹被送进了屠宰场，据悉罗马尼亚卖出的马肉每公斤仅要0.5欧元。而对掺假产品中原料马肉的溯源调查也证实这些原料肉来自罗马尼亚的两家屠宰场。
马肉风波涉及到的掺假产品多为低端肉制品，多面向低收入人群。在经济危机和债务危机的影响下，欧洲人收入减少，对低价食品的需求量增大。因此超市面临着价格压力，消费者对低价的要求被传递到供应商，供应商在低价格区间中的利润越来越少，想要牟利就必然要投机取巧，想出旁门左道。在英国超市中，新鲜牛肉的售价至少为8英镑每公斤，哪怕是最便宜的牛肉末价格也要3.34英镑每公斤，这是牛肉产品牛肉汉堡或意大利肉酱面的主要原料。制成这两种牛肉产品还需要一定的奶酪、黄油，汉堡用的面包及肉酱面用的意大利面，当然这还未计算人工、物流等各项成本。而超市中实际的牛肉产品售价远低于此，比如下架的问题汉堡99便士就可买到12个，芬德斯的牛肉千层面一盒仅售1.29英镑，折合一公斤三英镑。值得注意的是，在价格区间可以拉大的英国食品市场，一盒意大利肉酱面在中高端的超市中通常售价为6英镑。
除了利益驱动，马肉风波的出现也暴露出了食品监管系统的漏洞。有报道称，在食品安全监管方面，欧盟至今仍是放手让成员国各负其责，成员国发展水平不一，欧盟框架内尚无一套完整的监管制度和机制，只有在发生食品安全危机时欧盟才会进行干预。欧盟的金融危机也进一步拉大了欧洲南北的差距，食品安全、食品监管等方面的立法也大有差异。产品供应链过长且繁琐，过分依赖于书面材料，缺乏实际检测，难以控制供应链中的每个环节。
（四）2013年欧洲马肉风波事件的处理
牛肉掺假事件一经曝光，英国、爱尔兰等国家立即展开应急措施，迅速成立事故战略管理小组，一是评估冒牌牛肉中是否存在有害物质，二是从1月16日起实行本国肉制品行业产品抽检，以检测产品中是否含有马肉DNA。此次抽检规定，一旦发现马肉DNA阳性产品，企业应立即上报。英国食品标准局还建议拥有问题产品的商家采取一定预防措施，将产品下架。
2月8日，由于马肉风波范围扩大，欧盟委员会开始制定并采取了针对此次事件的应对措施：
一是制定“共同应对方案”，实施全欧洲范围内牛肉相关产品的质检。欧盟各成员国从3月起实施对牛肉产品中马肉DNA以及使用马肉中保泰松残留的检测。检测结果，产品中马肉污染率较低，保泰松污染水平较低。二是开展人群对马肉中保泰松残留的暴露风险评估。三是积极协助各国进行信息预警与交流。事件最初，欧盟委员会要求各国加强牛肉产品检查，如发现牛肉掺假产品及违禁兽药，应在第一时间内将相关信息发布在食品与饲料快速预警系统平台上，并提示可能存在的风险；另外，各国对肉制品的抽检结果也应在该平台汇总公布。消费者可以通过食品与饲料快速预警系统平台上在线查询的数据库对通报国家、时间和涉及产品等相关信息进行查询。
2月15日，欧盟委员会召开特别会议批准立即对牛肉制品进行DNA抽样检测。18日，德国公布了加强对肉类食品加工监管的草案。德国官员认为建立预警系统很重要，通过供应链和屠宰清单确定假冒源头。
2月22日，法国政府对涉嫌“挂牛头卖马肉”的斯潘盖普公司进行了持续一周的检查，认定这家公司负有主要责任，吊销了公司进行肉类批发这方面业务的食品卫生安全标准许可证。23日，法国总统表示法国将在欧洲范围内推动强制所有用于加工食品的肉类贴上标签，方便消费者获知食品来源。法国为完善肉制品标签制度的主要举措有，对国内马肉的销售链进行核算检测，加强对肉类加工企业内部的产品质量控制和审计的监督；在牛肉、猪肉以及家禽类产品中实行原产地标识计划，要求肉类产品标签除包括内容物信息之外，还需要注明肉类原材料的来源。法国零售业巨头家乐福公司作出承诺，未来公司销售的牛肉及鸡蛋类预制食品将全部贴上特殊标签。同样处在马肉风波风口浪尖的食品企业芬德斯也做出了类似的承诺。
2月23日荷兰检方以涉嫌伪造和欺诈逮捕了一家荷兰肉制品公司的两名负责人。该肉制品公司曾在2011年和2012年从英国、荷兰等地购买了大约300吨马肉，但调查显示该公司在此段时间内只销售牛肉，实际上，该公司购买的这批马肉经过加工、混合掺杂到牛肉中并以牛肉的名义销售。
瑞典绿党议员表示，马肉风波的蔓延表示，各大超市根本无法了解供应商提供的食品是否安全，一味地追求低成本，就会降低食品质量和安全标准。瑞典希望欧盟能制定更严格的法律，禁止食品生产方面的违规行为，为消费者提供安全保护。
马肉风波后，欧盟于2013年7月建立了食品欺诈网。食品欺诈网由28个成员国食品欺诈联络点、非欧盟成员国冰岛、挪威、瑞士和欧洲刑警组织，以及一个委员会组成。目的在于能够在发生跨国食品安全违法案件时快速高效的展开跨境行政协助与合作。
欧盟为加强肉制品安全监管力量上的不足，决定在健康与消费者总司内建立一个专门的团队来处理欧盟的肉制品欺诈，同时要求欧洲刑警组织适当的参与食品欺诈调查，加强欧盟肉制品监管机构、刑警组织、海关和司法机构等之间的协调合作。
2017年7月16日，欧洲刑警组织表示，已从比利时、荷兰逮捕了涉嫌马肉风波的66名涉案人员，他们将以危害公共安全健康、虐待动物、伪造文件、妨碍司法等罪名被指控。同年7月31日，英国食品标准局发布通报，因涉嫌向牛肉中掺入马肉，并将产品标签改为牛肉，两家企业老板分别被判处4.5年和3.5年有期徒刑。
对涉嫌掺假造假进行判决，这传递了政府部门对食品安全犯罪零容忍的明确信号，将有力的震慑了食品掺假行为。在经济全球化的背景下，食品安全监管已经突破了国家或地区的界限，因此必须逐步实现食品安全的全球治理，才能真正保证食品安全。
